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孙宪忠:住宅土地使用权期限届满后应“无条件自动顺延”

来源:法治网 日期:2016年12月1日 09:33

     11月27日晚,《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式发布。这份在8月底经中央全面深改小组第27次会议审议通过的重头文件,足足等了两个多月,才公布全文,可谓“千呼万唤,始出来”。而这份《意见》几乎涵盖了所有产权方面保护的问题,并明确提出了:研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排等问题。

    早在《物权法》颁布之后,城市居民住宅使用权七十年期限的问题,地方政府、媒体和民众就有过很多疑问和争论。近日,某地政府因对即将到期的居民住宅土地使用权收费引发的争议,已经成为民众讨论热点问题。从目前的情况看,我国民众对住宅用地使用权期限届满后立法是如何进行规制的问题十分关注,民众关注的核心问题是这一期限届满之后还要不要再一次向政府交费。针对这一问题,法制网记者采访了权威专家,第十二届全国人大代表,中国社会科学院长城学者,法学所研究员孙宪忠。

    居民住宅土地使用权期限届满后应“无条件自动顺延”

    土地使用权期限届满时,民众的使用权应该“无条件自动顺延”,孙宪忠认为。《物权法》第149条第1款规定:“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”。“自动续期”就是无条件续期,不必补交费用,也不需要再次办理不动产登记手续,居民自动继续合法使用土地。

    “从目前情形看,一些学者和地方官员认为,如何‘自动续期’立法尚不明确,有的还得出民众必须再次交纳土地出让金并办理不动产登记手续的结论。在立法已经清楚规定‘自动续期’的情况下,这些官员和学者还认为立法不明确,这说明,对于这一问题的争议已经是一个明显的思想认识问题,或者说是观念的问题,而不是立法的问题。”孙宪忠说。

    据了解,当初《物权法》制定时关于如何确定这一条文的内容是有争议的。当时主导的立法观点认为,民众住宅使用的土地是国家的,国家只许可这种土地使用权七十年的期限,期限届满,当然土地要收回国家,如果民众要继续使用国家土地,那就必须给国家交纳土地出让金。在立法论证会上与会的官员、法学家、经济学家也赞同这一观点。但孙宪忠对这种观点持反对态度并提出了论证意见。

    “无条件自动顺延”的理由

    “我提出建设用地使用权‘无条件自动顺延’的出发点,是城市居民住宅土地权涉及我国五六亿居民的基本利益,但立法对于这一问题的规定仅仅是一句话。我认为,立法对涉及基本民生的重大权利的规定,要慎重处理。”孙宪忠说。

    (一)社会主义国家不应该再向居民收费

    从社会主义国家土地所有权建立的法律思想的角度看,孙宪忠认为,政府不应该再次向居民收费。他表示,国有土地所有权是新中国成立之后按照社会主义的法律思想建立起来的权利,而且这一权利的建立过程也没有采取传统民法的方法,因此这种权利从一开始就不是一种国家私权或者政府私权,而是人民公有权。

    它和历史上任何一种民法意义的土地所有权有着本质的区别。历史上,土地所有权是一种“私权”,土地是私人的财产,别人占有使用必须付费。即使国家拥有“私有”土地,比如旧中国时期国家拥有私有土地的体制下,一般民事主体都不能无偿使用国有土地。

    新中国成立之后“建立”的国家土地所有权是按照社会主义的土地法律思想建立起来的,它和一切私有土地所有权有本质的不同。孙宪忠表示,新中国通过一系列措施取得了全部城市土地和部分农村土地,特别是通过1982年《宪法》的规定取得了全部城市土地,并且以此为基础不断取得扩大城市建成区的土地,这种土地所有权的政治基础、伦理基础和法律基础就是社会主义的国家统一所有、人民均享地利的思想。建立这种地权制度的目的,是为了防止私人独占土地自然增值的情形,要把土地的利益为民众共同享有。

    在这种思想指引下,我国人民接受了国家土地所有权。这种情况下,国家土地所有权不是按照传统民法规定的所有权取得方式取得的,而是“建立”起来的。建立国家土地所有权是为了实现社会主义的“均享地利”,即让一般民众直接地普遍地享有土地的利益,而不是让政府从民众身上取得土地租金一类的收入。“我认为,让政府不断取得土地出让的观点和做法,不符合建立土地公有制的社会主义理想。也是因为这样,我国民众享有的建设用地使用权不应该受到期限的限制。”孙宪忠说。

    土地价格看,不应再收取土地出让金

    对比世界上房地产市场价格的资料可以看出,我国城市房地产价格已经超过了世界上大多数国家。孙宪忠认为,其他国家民众依据这样的价格可以取得土地所有权和房屋所有权,且这些权利都是无期限限制的。按照市场经济的发展水平和权利相等原则,我国民众也应该享有像所有权一样的永恒的权利。按照古人“有恒产者有恒心”的教训,让人民享有这样的权利非常必要。

    当前,我国改革开放初期出让的城市建设用地使用权规定的期限逐渐出现届满的情形。虽然在改革开放初期立法对于期限届满之后的土地权利如何处置规定不明,甚至还有一些地方的规定和《物权法》的规定不一致。孙宪忠认为,在《物权法》已经实施的情况下,这一问题都应该统一地按照《物权法》第149条第1款的规定处理。原因很简单,《物权法》是所有涉及物权规则的上位法,对于其他任何法律规则都有统辖的效力。重要的是这个立法体现了人民权利的思想。这一思想,和中央今年提出的“五大发展理念”之中的“共享”理念是一致的。   

     “我国《宪法》规定了土地公有制,这一点不能改变。”孙宪忠说。土地公有制也比较符合我国特殊的土地资源和人口资源情况。中国人多地少,无法普遍采取单一化住宅模式,让每家每户都有一块地或一处独立住宅。城市里普遍采取公寓化住宅模式,在我国是一个良好的选择。在这种情况下,国家其实是政府享有土地所有权,民众享有建设用地使用权和住房的所有权,比较有利于解决城市居民住房的法权问题。

     根据《物权法》第149条第1条,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。孙宪忠指出,依据《物权法》的本意,“自动续期”就是不必要办任何手续,也不必要缴纳费用就能续期。近年来我国社会出现了一些官员和学者任意解释这个条文的情形。一些地方政府还曾经制定规则,试图在该权利期限届满时从民众身上收取土地出让金。这一做法是明显违法的。那些坚持民众使用国家土地就应该交钱的观点,核心的缺陷,是依据传统私权理论来理解国家土地所有权,这一点不符合中国国家土地所有权的立法基础。   

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